中国正大力度纠正不合时宜的生育政策，最新动作指向“强制亲子鉴定”。这个查处“超生”的技术手段，曾被写入多地计生条例，亦被地方志、行政处罚文件及裁判文书所记载。在最新公布的《全国人大常委会法工委关于2021年备案审查工作情况的报告》中，认定这一做法违反宪法法律。
12月21日，全国人大常委会法工委主任沈春耀在作2021年备案审查工作报告时提出：有的地方性法规规定，有关行政部门为调查计划生育违法事实，可以要求当事人进行亲子鉴定；对拒不配合的，处以一万元以上五万元以下罚款。有公民对上述规定提出审查建议。
“我们审查认为，亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私和家庭关系和谐稳定，属于公民基本权益，受宪法法律保护，地方性法规不宜规定强制性亲子鉴定的内容，也不应对此设定相应的行政处罚、处分、处理措施。经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。”沈春耀说。
南都记者了解到，这是备案审查制度实行以来又一涉宪性审查事例。这项工作由一封公民来信启动，全国人大常委会法工委收到来信启动备案审查后，在得出的审查研究结果中援引数个宪法条文，认定强制亲子鉴定查超生“不符合宪法法律有关原则精神”。
这也意味着围绕强制亲子鉴定调查超生的一系列争议与呼声，在法律意义上彻底走入历史。
“这是对宪法价值非常重要的判断，即宪法的原则和精神阻止对公民采取这样的措施。强制亲子鉴定调查超生既不能出现在地方性法规中，也不能体现在其他法律形式中。”北京大学法学院教授王锡锌说。
出生不久的婴儿。随着生育政策转向，增强生育政策包容性，一批过时的计生法规相继被清理废除。新华社资料图
强制亲子鉴定调查超生被质疑
这一备案审查事件，始于全国人大常委会法工委今年6月收到的一封信件。来信者提出，建议审查当地人口与计划生育条例中的两条规定（下文涉及各省份相关规定，统称计生条例）。
据了解，当地计生条例第二十四条规定：对涉嫌违法生育的，卫生和计划生育行政部门应当进行调查。必要时，市或者区县(自治县)卫生和计划生育行政部门可以要求当事人进行技术鉴定以查清事实，当事人应当配合。技术鉴定结果证明当事人违法生育的，技术鉴定费用由当事人承担;技术鉴定结果证明当事人未违法生育的，技术鉴定费用以及当事人由此产生的交通费、误工费由卫生和计划生育行政部门承担。
条例还规定：当事人违反本条例第二十四条规定，拒绝接受技术鉴定的，处一万元以上五万元以下罚款。
来信人认为，这一做法没有上位法支撑，且变向突破上位法限制，极易引起社会混乱，有失行政机关公信力，与国家大政方针社情民意不相宜，应予以纠正，申请对此进行合法性审查。
备案审查是一项重要的宪法性制度，被视作公民权利救济的“最后一道屏障”。全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件开展合宪性、合法性、适当性审查。对与宪法法律相抵触的法规、司法解释有权予以撤销、纠正。
随着生育政策转向，此前全国人大常委会曾对地方生育政策开展过备案审查，清理了一系列针对超生的严厉处罚处分处理措施。
例如，2019年备案审查报告提到的“超生即辞退”规定。2017年，多名大学教授以联名信的形式就此提出审查建议，经过审查研究与沟通督促，各地计生条例相继删除这一规定。
如今，公民将审查建议再次寄到全国人大，对争议颇高的强制亲子鉴定措施，国家最高国家权力机关如何回应？
从滴血认亲到查处超生
亲子鉴定历史颇长，除了古代充满玄学色彩的滴血认亲，科学界在上世纪80年代引入了基于DNA测试的亲子鉴定手段。据司法鉴定机构介绍，中国最初引入DNA鉴定技术用于刑侦工作，80年代末期才逐渐推广到亲子鉴定领域。
无须赘言亲子鉴定在传统生活中的作用，时至今日，这依旧是解决婚姻财产问题的手段之一。不过，因其存在较强的伦理矛盾，且涉及到未成年人保护，民事诉讼对使用亲子鉴定设立了较为严格的标准，一般遵循自愿、必要原则。即使在刑侦领域，DNA检测通常也不会涉及对嫌疑人亲属的亲子鉴定。
但在过去一段时间，亲子鉴定一度被多地引入查处“超生”，2000年后的多份县志对此略有记录。
云南省的一份县志在介绍“查处违反计划生育政策的干部职工”时提及：查处工作严格规定，在查处中，凡是涉案人有争议，本人拒不认账，久拖不决的超生案件，一律通过作亲子鉴定的科学手段来检测；凡被通知作亲子鉴定的超生夫妇，不按指定的时间和地点办理亲子鉴定有关手续，拒绝作亲子鉴定的，按超生论处，并从通知之日起，停发该夫妇的工资。
这种做法得到技术部门支持。重庆市人口和计划生育科学技术研究院2005年发表的论文《亲子鉴定在计划生育工作中的应用分析》，详细介绍技术方法及其效力后称，“该项技术无疑将对计划生育工作中遇到的某些问题起到排忧解难的作用，这将更加有利于推动计划生育工作的进一步开展。”
21世纪初，多地陆续将亲子鉴定写入地方计生条例，升格为查处超生的“法定手段”。据不完全统计，2002年到2009年，广西、重庆、湖南、湖北、贵州等省份相继在计生条例中写入此类的条款。其中，贵州和重庆还规定了当事人拒绝亲子鉴定后的处罚措施。
另有一些地区通过计生条例的配套文件规定亲子鉴定。如，江西在2009年发布的《江西省社会抚养费征收和计划生育行政处罚程序规定》写有，“对实名举报或匿名举报计划外生育线索清晰的，必要时，可进行检查和组织鉴定，包括亲子鉴定，有关单位和个人应当予以配合。”
“应及时修改、清理”
随着生育政策逐渐转向，“查超生”成为历史。2020年，十九届五中全会明确提出，“增强生育政策包容性”，一批过时的计生法规相继被清理废除。2020到2021年间，多个省份在修订计生条例时删除了强制亲子鉴定条款。
但在这最后时刻，依然有地方据此开出罚单。公开信息显示，2020年有地方曾依据“涉嫌违法生育且拒绝技术鉴定”，罚款当事人25000元。
随着公民将审查建议寄到全国人大，有关亲子鉴定不可回避的法理问题浮出水面。
南都记者了解到，对地方计生条例中写入的“亲子鉴定”条款，全国人大常委会法工委审查认为，当地计生条例有关规定属于针对违法生育行为的行政调查措施及相应处罚，根据党中央优化计划生育政策决定和修改后的人口与计划生育法，应予以清理、修改。
从另一个角度，“拒绝强制亲子鉴定”后的处罚措施，在行政处罚法和人口与计划生育法等上位法中也找不到相关依据。
全国人大常委会法工委经审查研究认为，行政机关进行调查取证，主体是行政机关，行政机关的调查和收集证据，主要包括对书证、物证以及物品进行鉴定，对物证或者场所的勘验，对现场的检查，对违禁品的收缴，对物证的抽样取证以及对证据的登记保存措施等，不包括要求当事人自行鉴定自己与亲人的血缘关系，附加当事人进行亲子鉴定等影响家庭婚姻基本社会关系的强制义务。
“强制亲子鉴定从管理目的上，是能实现管理目标的方法，但是行政不能光追求合目的性而不讲合法性，否则就是不择手段了，”北京航空航天大学法学院教授王锴强调，“法律是底线”。北京大学法学院教授张翔也向南都记者谈到，行政强制法对行政强制措施的种类和设定权有明确规定，地方不能超出范围设定。
审查意见认为，我国人口与计划生育法等有关法律并未对强制亲子鉴定作出规定，更未规定不配合亲子鉴定的违法行为。
“要处罚一个行为，前提是这个行为是违法的。”王锡锌解释，按行政处罚法，上位法规定了违法行为但未规定罚则时，下位法可以规定一定程度的处罚；若上位法没有规定应收处罚的违法行为，则下位法根本不能设定处罚。
“因为上位法不认为这个行为是违法行为，何来处罚？”他说。
侵害公民人身自由和人格尊严
值得关注的是，此次备案审查除明确当地需要清理该做法外，还在备案审查研究意见中罕见地援引多个宪法条文，明确“地方性法规不宜规定强制亲子鉴定”。
全国人大常委会法工委在审查研究意见中指出：亲子鉴定的作用是确定父母子女等亲子关系，亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私和家庭稳定，影响未成年人的健康成长，属于公民基本权益，如非公民主动申请，或者法律强制性规定，公权力不应强制要求公民进行亲子鉴定，进而干预亲子关系。
审查研究认为，我国宪法第三十三条第三款规定，国家尊重和保障人权；第三十八条规定，公民的人格尊严不受侵犯；第四十九条规定，婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。在没有上位法规定的情况下，地方性法规轻易设定强制亲子鉴定的行政调查措施，不符合宪法法律有关原则精神。
王锡锌分析，强制亲子鉴定是地方立法赋予行政机关的一种强制措施。该种强制措施首先涉及到宪法上的公民人身自由。进一步看，该种强制性措施还涉及到宪法上的人格尊严条款。在当事人不愿意的情况下强制对其进行亲子鉴定，既涉及人身上的强制，也有精神上的强制，不仅侵害公民的人身自由，也侵害了公民人格尊严。
“这些宪法条款保护的是私人领域，与个人身份、亲属关系有关，属于非常核心的私人自由空间，宪法对这个空间保护强度是非常高的，国家公权力对任何私人空间的介入，需要非常高强度的正当性论证。”在张翔看来，因涉及伦理、隐私等问题，公权力对亲子鉴定的干预非常难以成立。
“若强制亲子鉴定，等于要公布他人的私生活。”王锴也从这一问题中的“公私之分”作出剖析。
谈及宪法中的人格尊严条款，王锡锌分析，人格尊严是概括性的宪法权利，也包括具体的权益，例如隐私和安宁等。通常，做亲子鉴定应该是个人的自主选择。比如，为了解决民事纠纷中亲属关系、财产关系的争议，当事人可通过此种途径获得证据。当事人有需要时，可以自愿鉴定，但司法机关一般不应违背当事人意愿强制性取证。
他还强调，法律对未成年人的保护，比对一般自然人的保护更为严格，这体现了宪法保护儿童的精神。但为了取证成年人超生而采取强制亲子鉴定的措施，势必会侵害到未成年人受法律特别保护的权益。
强制亲子鉴定未来不可出现于地方性法规
南都记者了解到，经全国人大常委会沟通，此次备案审查涉及的制定机关已对相关规定作出修改。在张翔观察中，此次备案审查用时较短，各方反应迅速，过程也应该是比较顺利的。
另据南都记者统计，目前广西、云南等省份现行计生条例中尚存强制亲子鉴定的相关规定，其中，云南已在今年9月公布的征求意见稿中删除了该条文。
“备案审查工作有一套完整的工作机制，审查结果会通过内部途径发布，若有地方不修改也可能被提出备案审查，”张翔认为，各地“肯定正在修改”。
在王锡锌看来，这次审查结论认定强制亲子鉴定“不符合宪法法律有关原则精神”，是实质性判断。也就是说，此类强制措施“都不符合”宪法精神。“这是对宪法价值非常重要的判断，宪法的原则和精神，阻止对公民采取这样的措施，”他说，强制亲子鉴定既不能出现在地方性法规中，也不能体现在其他法律形式中。
南都还关注到，自2019年全国人大常委会首次回应合宪性审查申请、废止收容教育制度以来，合宪性、涉宪性问题在备案审查工作中的“显示度”越来越高。“我觉得这个趋势还是挺明显的，”张翔认为，合宪性、涉宪性问题的审查正在变得“明显化”，审查意见明确援引宪法条文，大幅提升了宪法教育意义。
“从这次的备案审查报告和备案审查研究意见可以看到，审查结论已经有了很强的说理，起到了示范性作用。”王锡锌肯定了这样的做法，“这表明备案审查制度越来越理性化、法治化，备案审查质量在不断提高。说理不仅仅解决个案的问题，还能够发挥推动社会主义法治价值观的落地的作用。未来可期。”
谈及此，张翔期望全国人大常委会建立机制，定期公布备案审查的具体素材，如具体工作程序过程、援引哪些条文、论证说理过程等。“这一方面是工作的展现，是人民民主的体现，也有很好的宪法和法治宣传意义，也为学术研究提供素材，让宪法学研究更接地气，更针对现实争议问题，为法治建设直接施加推动力。”他说。
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